文／市场监管总局产品质量安全监督管理司副司长 刘敏

工业产品生产许可证制度改革是“企业减负、政府加责”的改革，在当前形势下，市场监管部门要在坚持“放”的同时，集中更大力量加强事中事后监管，加快建立工业品质量安全监管新模式。

工业品质量安全形势总体平稳，但风险不容忽视

2018年10月，市场监管总局发布的前三季度全国市场环境形势分析报告显示，我国产品质量水平稳中有升，全国制造业产品质量合格率达94.2%，较2017年提高0.4个百分点。综合分析近5年工业品质量监督抽查数据，国家监督抽查不合格率由10.7%降到7.4%，省级监督抽查不合格率由6.7%降到5.6%，未发生因工业品质量安全问题导致的重特大人员伤亡事故，质量安全形势总体稳中向好。

然而，对工业品存在的质量安全风险问题依然不容忽视。

——从今年上半年产品质量监督抽查数据看，在对489批次、6种工业品实施的国家监督抽查中，检出88批次不合格，产品不合格率为18.0%；在对33937批次工业品实施的省级监督抽查中，检出1814批次不合格产品，不合格率为5.3%。

——从生产许可证管理中发现的问题看，市场监管总局通过对2115家工业品企业的生产条件进行实地核查，对102家不合格企业作出不予许可决定，占4.8%。不合格的原因主要是未进行进货检验或未对供应商进行验证，未对生产过程的关键技术指标进行检验或未进行出厂检验，以及不具备生产检验设备等，这反映出部分企业仍然不能在内部管理方面落实企业主体责任，导致产品质量安全风险。

——从部分工业品企业委托检验情况看，某些行业存在较高的质量安全风险。例如，国家通信导航与北斗卫星应用产品质量监督检验中心接受的卫星电视广播地面接收设备委托检验不合格率为28.6%；国家电线电缆质量监督检验中心（江苏）接受生产企业和用户的电线电缆产品委托检验不合格率分别为8.0%和20.1%；国家防爆电气产品质检中心接受的防爆电气产品委托检验不合格率为13.9%；国家压缩机制冷设备质量监督检验中心接受的空气压缩机产品委托检验不合格率为10%。

部分工业品存在行业性质量安全风险，需重点监管

目前，导致质量安全问题的主要原因是：市场无序竞争、企业主体责任缺失、产品本身存在安全风险等。与此同时，在当前整体经济形势波动、生产成本不断提高的情况下，部分企业放松质量意识、追求成本控制的冲动不断增加，部分存在行业性、系统性及苗头性质量安全风险的工业品，需要重点监管。

一是因无序竞争导致的质量安全问题。主要表现为价格成为影响质量安全水平的重要因素，特别是在大宗工业品采购中，采购方片面强调预算成本以及商业贿赂等原因，诱发企业降低成本，为低质产品提供市场空间。

以电线电缆产品为例。在2017年第四季度电线电缆产品质量国家专项监督抽查中，有498家企业未抽到样，其中160家申报停产。2018年上半年，我们组织各省开展电线电缆产品省级监督抽查，从江苏、河北、广东、安徽、四川、山东等主要产业集聚区抽查情况来看，不合格率平均为3.4%。但从国家电线电缆质量监督检验中心（江苏）开展的风险监测情况看，电线电缆生产企业自主委托检验的不合格率为8.0%，而从国家电线电缆质量监督检验中心（江苏）接受第三方（电线电缆采购方）委托检验的数据看，不合格率达20.1%。这反映出当前电线电缆生产企业在被监管过程中，依然存在用“精品”应对检查、以“停产”规避监管的现象。分析其原因，主要在于以电线电缆为主要代表的电力设备行业存在“料重工轻”的特点，电线电缆产品成本中铜占到80%，近年来铜价持续上涨，尤其今年上半年铜价维持高位运行，电线电缆企业尤其是中小企业生产运营压力非常大。

耐火材料行业面临同样的情况。目前，耐火材料产品用户招标基本采用低价中标，市场恶性竞争严重，而下游企业又往往欠款采购，导致耐火材料企业为降低生产成本、缓解资金困境，采用不合格原料或再生回收砖，造成供货质量不稳定。2018年上半年，行业统计表明，耐火材料行业产能利用率不足70%，下游钢铁企业欠款现象有所加剧。近期也有检验机构反映，一些企业在委托检验时要求检验机构不出具合格判定、仅出具检验数据的现象。

防爆电气2018年转为强制性认证，从近年来国家监督抽查情况来看，不合格率上升，2017年达到25.6%，质量安全形势严峻。从2018年上半年国家防爆电气产品质量监督检验中心接受委托检验情况来看，不合格率达13.8%，不合格项目主要集中在隔爆接合面参数这一z重要的安全指标上。究其原因，一是低价中标，导致企业降低标准使用不符合要求的原材料、零配件；二是企业在原材料检验、过程检验、出厂检验方面，不能严格执行规范要求。

二是因企业质量安全主体责任缺失导致的质量安全问题。主要表现为工业品生产企业产品质量安全责任意识不强，企业质量管理弱化，在产品标准执行、出厂检验等关键环节把关不严，诚信缺失，肆意制售假冒伪劣产品，破坏市场秩序和社会公正，危害人民群众生命健康安全。

三是部分产品本身存在的安全风险问题。以危险化学品为例，这类产品种类繁多，实施生产许可证管理的有无机、氯碱、化学试剂、气体、染料中间体、有机、石油等7大类，涉及78个产品单元，生产许可证获证企业5000余家，其中中小企业占多数。长期以来，危险化学品一直实行多部门联合监管模式，即由应急管理部门（原安监部门）负责危险化学品安全生产许可和经营许可，交通运输部门负责危险化学品道路运输，市场监管部门（原质监部门）负责危险化学品及其包装物、容器的生产许可证管理。根据应急管理部统计数据，2018年上半年，全国共发生危险化学品较大事故9起。上半年，市场监管部门组织开展了危险化学品及其包装物容器专项整治和安全隐患排查，已排查企业7763家，责令整改946家，发现无证生产3家，立案查处1家，危险化学品质量安全监管还需进一步保持加严态势。

建立工业品质量安全风险监测评估机制，推动社会共治

安全是底线，守住安全底线，是市场监管工作的重中之重。在工业产品生产许可大幅取消之后，面对部分工业品质量安全风险形势依然严峻的状况，有必要建立工业品质量安全风险监测评估机制，找准风险点，确定风险等级，从而采取更有针对性的监管措施。为此，我们开展了以下探索。

一是依托行业协会或社会第三方机构，建立工业品质量安全信息采集评估机制。市场监管部门委托行业协会或社会第三方机构，建立工业品质量安全监测点和工业品质量安全技术支撑平台，开展工业品质量安全风险信息收集及评估工作。信息采集范围包括：涉及工业品质量安全的事件（事故）、关系产品质量安全的价格、标准、检验检测等数据，必要时组织开展采购者工业品质量调查。通过对质量安全风险信息的评估，分析引发风险的原因，形成质量安全风险评估报告，向行业发布质量风险信息，提示企业提升能力和产品质量，督促发现的不合格企业整改，同时将评估报告报送市场监管部门。

市场监管部门收到质量安全风险评估报告后，组织工业品质量安全专家委员会进行论证，对确实具有安全隐患的风险信息向社会预警，通报相关行业主管部门。对于具有行业性、苗头性的质量安全风险点，市场监管部门委托检验检测技术机构开展专项监督抽查，对于监督抽查不合格的企业，由当地市场监管部门责令限期整改并复查；对于连续抽查合格率较低的产品，开展专项整治。对于在风险评估、专项抽查、专项整治中发现的共性问题、行业性问题、趋势性问题，市场监管部门组织行业协会和社会第三方机构开展以行业自律为基础的质量提升、安全评价等行动。行业协会和社会第三方机构根据开展质量安全风险评估、质量提升等工作情况，向相关行业主管部门提出修订标准、技术攻关的建议。

2018年，我们委托国家防爆电气产品质量监督检验中心开展的防爆电气产品质量风险监测工作，为建立工业品质量安全信息采集评估机制进行了一次尝试。

二是构建工业品质量安全共治格局。市场监管部门支持行业协会和第三方机构开展以行业自律为基础的质量提升、安全评价等活动；我们也鼓励各地方建立工业品质量安全责任险，试点引导工业企业参保；同时，我们将与公安、司法、金融、保险以及重大工程领域招标方等单位，共享质量信用信息，通过实施黑名单制度，强化质量社会监督和舆论监督，形成监管合力，构建市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管的质量安全共治格局。

三是制定工业品质量安全监管目录，实施差异化管理。参照统计部门分类标准《国民经济行业分类》《实行工业产品生产许可证管理产品目录》，结合当前生产企业存在的主体责任缺失、技术水平不高、市场无序竞争等情况，制定工业品质量安全监管目录，并对其实施差异化管理，对涉及国家安全、公共安全、生态安全、金融安全、意识形态安全，以及可能存在系统性、行业性质量安全风险的工业品实施重点监管；对能够由市场决定以及通过合同约束可以有效保障质量安全的工业品，实施用户或行业监管，监管部门只负责处理举报投诉及事故责任追究。对于工业品质量安全监管目录及监管方式，我们将根据质量安全风险评估报告的论证结果提出动态调整的建议。